شورا در ایران:نگاهی آسیب‌شناسانه

[Neutron 60,966]

نویسنده: پیران، پرویز

 

نشریه: جامعه شناسی و علوم اجتماعی » رفاه اجتماعی » پاييز 1381 - شماره 5

(32 صفحه - از 71 تا 102)

 

 

 

 

 

 

 

این مقاله نگاهی دارد به یکی از مهمترین نهادهای مردمی که در جامعه مدنی شکل‌ می‌گیرد،لیکن برای سهیم شدن در قدرت،حداقل در سطوح مبانی،می‌کوشد و در فرجام‌ به نهادی بینابینی بدل می‌گردد.این نهاد از آن روی بینابینی است که یک پای در حکومت‌ دارد و پای دیگر در جامعه مدنی.لذا شورا نماد عرصه توافق است.شورا محل جمعبندی‌ ویک کاسه کردن هزاران تقاضای پراکنده شهروندانی است که با آرای خود به این نهاد سراسری جان بخشیده‌اند.مفهوم‌"سراسری‌"در اینجا به معنای جغرافیایی یا مکانی به کار نرفته است،بلکه از آن معنا و بار سیاسی مستفاد می‌شود.یعنی گرچه هم شهروندان و هم‌ افرادی که به وسیله آنها به عضویت شورا نایل می‌گردند،می‌توانند و حق دارند،دیدگاه‌های‌ سیاسی گوناگونی داشته باشند(در بسیاری از موارد احزاب سیاسی،نمایندگان خود را معرفی می‌نمایند و برای پیروزی آنان گاه به جان می‌کوشند.از این رو ممکن است تمامی‌ اعضای آن در حزبی مفروض و اقلیت آن در حزب دیگری عضو باشند.)اما مهم آن است‌ که در زمان عضویت و فعالیت در شورا تمایلات حزبی و جناحی خود را دخالت ندهند. زیرا شورا پس از شکل‌گیری،به تمامی شهروندان(با هر گرایشی)تعلق دارد.در بسیاری از کشورها،عضویت در شوراها کاملا حزبی است،امام حزب پیروز با انجام صحیح وظایف‌ در قبال تمامی شهروندان،برای حزب خود تبلیغ می‌کند تا در انتخابات بعدی مجددا برگزیده شود.این است معنای شورا به عنوان نهادی سراسری.

[Neutron 60,966]

پس موضوع اصلی مقاله مرور معنا،ماهیت،زایش و رویش این نهاد مردمی، یعنی شوراست.در پایان کوشش خواهد شد تا به کاستی‌ها و مشکلات شورا در ایران نظر افکنده و به برخی از دلایل کاستی‌های یاد شده اشاره و تا حد امکان راه‌های برون رفت از مشکلات فرا روی شورا بر شمرده شود.تمامی این حرف و حدیث‌ها فقط برای تحقق‌ آرزویی که دیگر آرزوی جوانانه نیز محسوب نمی‌آید،طرح می‌گردد و آن بهروزی سرزمینی‌ است که در آن زاده شده و بالیده‌ایم و بدان سخت مدیونیم،دینی که هرگز ادا نخواهد شد.

 

[h=5]مقدمه[/h] معنای لغوی«شورا»رایزنی و مشورت کردن است.البته بنا به تعریف فرهنگ معین، شورا در عربی به معنای جمع کردن عسل از خانهء زنبور و ریاضت دادن اسبان است تا بر آنها سوار شوند.لیکن در عربی هم معنای لغوی مراد نبوده است و مشورت کردن و نکته‌ای را برای‌ تصمیم‌گیری به بحث گذاشتن معنا می‌دهد.از این روی شورا به معنای تجمعی است برای‌ رایزنی،نظرسنجی،تصمیم‌گیری و در مواردی اجرا،نظارت و بازبینی،اما باید توجه کرد که‌ رایزنی تنها معنای لغوی شورا آن هم معنای حداقل آن است و سابقه آن به کهنسالی زندگی‌ اجتماعی انسان است.اساسا هر گاه دو نفر(که حداقل لازم برای شکل‌گیری ساده‌ترین گروه‌ اجتماعی یا به قول ژرژ زیمل،جامعه‌شناس آلمانی،دایاد یا دوتایی است)کنار هم قرار گیرند و چه کوتاه و چه بلند دمی با هم بزنند،بدون تردید به مشورت می‌پردازند،تجارت خود را مبادله‌ می‌کنند،از پیروزی‌ها و شکست‌های خویش یاد می‌کنند و برای آینده،چه نزدیک و دور،نقشه‌ می‌کشند،آرزوهای خود را طرح و گاه با آه از گذشته یاد می‌کنند.پس سخن از زندگی زمینی‌ آدمیان است با همه توانمندی‌ها و کاستی‌های آن.شورا نیز به همین آدمیان زمینی تعلق دارد و لذا با کاستی‌ها همراه است،اما علیرغم تمامی کاستی‌ها از همان ابتدای بحث باید تاکید کرد که خرد جمعی بر فکر فردی رجحان دارد و لذا کاستی‌های شورا و اشتباهات گاه دردناک آدمیان،هرگز نباید به نفی آن منجر شود.لذا مشورت پایه شوراست.

[Neutron 60,966]

اما مشورت برای نفع جمعی و خیر عمومی و این فضیلت شوراست.یعنی علیرغم‌ منافع فردی و تمایلات خودخواهانه،بشر همواره درگیر این اندیشه نیز بوده است که منافع‌ شخصی را می‌توان در جهت منافع جمع هدایت کرد.اشتباه اساسی که در برداشت از جامعه‌ مدنی و نهادهای وابسته بدان وجود دارد و به روحیه ایرانیان باز می‌گردد،آن است که چنین نهادهایی را غیر زمینی می‌سازیم و تصور می‌کنیم که جامعه مدنی مکان ایثار است.ایثار گرچه از مهمترین ارزش‌های جامعه انسانی است،اما باید توجه داشت که جامعه مدنی بر نفع شخصی و خودخواهانه آدمیان استوار است،با این تفاوت که مردم در آن به عقلانیت می‌رسند و در می‌یابند که بسیاری از منافع شخصی در حرکت‌های عقلانی و البته جمعی بهتر قابل دستیابی است.برای‌ مثال در حمل و نقل شهری امروز ایران هم در تلاش‌اند که از دیگری سبقت گیرند و در رفتاری‌ غیر مدنی،حتی سانتیمتری به یکدیگر راه ندهند،اما تمامی رانندگان در این بازی غیر عقلانی‌ بازنده‌اند.به همین دلیل،بالاترین میزان مرگ و میر ناشی ازتصادف‌های رانندگی به ایرانیان تعلق‌ دارد و اتلاف زمان غیر قابل تصور است و هزینه تعمیر وسایل نقلیه به میلیاردها تومان در سال‌ بالغ می‌شود.در جامعه‌ای مدنی مردم به این آگاهی دست می‌یابند که نفع خود خواهانه یکایک‌ آنان در این واقعیت نهفته است که قوانین را رعایت کنند و به هیچ وجه از آنها تخطی ننمایند.از اینروی قانون در جامعه درج پیدا می‌کند و نهادینه می‌شود و تمامی افراد،خود،حافظ قانون‌ می‌شوند.این امر جوهر مدنی بودن است،لذا جامعه مدنی و نهادهای مربوط به آن محّل تجلی‌ عقلانیت است.

[Neutron 60,966]

[h=5]تاریخچه شورا[/h] از جمله اولین شوراهای سازمان یافته و مدون در گستره تاریخ به قوم یهود تعلق دارد که‌ با مفهوم«سن هدرین»( nirdehnaS ehT )معرفی شده و هم زمان شورای عالی قوم یهود و دادگاه بوده است.پس از این تجربه،باید از شکل‌گیری جامعه مدنی،شهروندی و پولیس(دولت‌ شهر)در سومر یاد کرد.بسیاری به اشتباه تصور می‌کنند که دولت شهر یا پولیس که در آن‌ شهروندان حضور دارند،برای نخستین بار در یونان شکل گرفته؛حال آنکه خاستگاه این گونه‌ نهادها بین النهرین بوده است.آثار متعددی از جمله تاریخ تمدن ویل دورانت بر وجود چنین‌ نهادهایی در گذشته بین النهرین تاکید کرده‌اند.البته این نهادها به علت ضرورت‌های ساختاری در سومر از میان رفت و جای خود را به نظام زورمند مدارانه داد.(استاد مهرداد بهار در کتاب از اسطوره تا تاریخ به خوبی این موضوع را مورد بحث قرار داده است).

[Neutron 60,966]

علت تاکید منابع بر پیدایش پولیس،جامعه مدنی،شهروندی و به تبع این موارد،شورا در یونان آن است که در آن سرزمین و بعد از آن در روم،چنین نهادهایی پایدار شد و تکامل پیدا کرد و زمینه ساز نظامی در غرب شد که نظام شهروندی نام گرفته است.

 

 

ریشه یونانی این مفهوم( noirdenyS )و( muirdenyS )می‌باشد که ا زدو جزء« nyS »به‌ معنای با هم بودن و( ardeH )به معنای قالب یا مجمعی برای با هم بودن افراد برای امری خاص‌ و هدفی معین،تشکیل شده است.شورا از همان آغاز،مکانی برای تصمیم‌گیری جمعی تلقی‌ می‌شده است.این واژه در زبان لاتین به صورت muilisnoC است که به معنای ارگان مشورتی یا تصمیم‌گیری و اجرایی است.شورا در روم فقط جنبه مشورتی نداشته و به اجراء نیز مبادرت‌ می‌کرده است.واژه انگلیسی( licnuoC )به معنای شورا دقیقا از واژه لاتین مشتق شده است و به‌ معنای ارگانی است انتخابی یا انتصابی برای انجام وظیفه مشخص،در قالب و ظرفیت مشورتی، قانون‌گذاری اداری و به عنوان رکنی از ارکان اداره شهر،محدوده مشخص،منطقه و حتی کل‌ کشور(در قالب مجلس محلّی).از این رو،برخلاف باور بسیاری که وظیفه شورا را فقط مشورت‌ یا وضع قانون(تقنینی)می‌دانند،شوار می‌تواند به عرصه نظارت و اجرا چه جدای از یکدیگر و چه توأمان بپردازد.

 

 

گر چه در بین النهرین و مصر،شورای پیران از دیرباز وجود داشت و سومر خاستگاه‌ پولیس یا دولت شهر و محل پدید آمدن شهروندی محسوب می‌شود،لیکن همان گونه که اشاره‌ شد،تکامل مفهوم شورا و شهروندی مدیون تمدن یونان-روم است.در اکثر شهرهای یونانی‌ چه شهرهایی که مستقیما به وسیله مردم اداره می‌شد یا شهرهایی که اشرافیت موروثی و نخبگان بر آن حکم می‌راندند،امور شهری را شورا سازمان می‌بخشید.اندازه شهرها از شهری به‌ شهر دیگر متفاوت و رقم 550 عضو متداول بود که گویای اهمیت و گستردگی وظایف‌ شوراست.

[Neutron 60,966]

اساسا نظام سیاسی اداری یونان و روم نظامی متکی به پولیس یا دولت شهر بود.اندازه‌ پولیس‌ها از نظر جمعیتی و سایر جهات محدود بود و این عمدی بود.از جمله آنکه به نظر ارسطو،جمعی پولیس همواره باید محدود باقی می‌ماند تا شهروندان در انتخاب و رای دادنآگاهی کامل داشتند و این آگاهی به نظر ارسطو با کنش و واکنش رویاروی حاصل می‌شد.در نتیجه به هنگام برخورد با افزایش جمعیت،پولیس‌های جدیدی احداث می‌کردند.از این روی‌ نوشهرسازی رواج تمام داشت.

 

با این بحث مشخص می‌شود که شورایی با بیش از پانصد عضو،شورایی جدی،کامل و قدرتمند به حساب می‌آمد.جمعیت پولیس‌ها از نظر افلاطون‌ باید متشکل از 5000 نفر شهروند کامل بود که با زنان(که در یونان شهروند به حساب‌ نمی‌آمدند)،فرزندان صغیر خانواده‌ها و بردگان نزدیک به سیصد هزار نفر می‌شد.جمعیت‌ پولیس‌ها به ندرت از چند صد هزار نفر تجاوز می‌کرد.درک تعداد اعضای شوراهای یونانی و جمعیت پولیس‌ها،اهمیت شورا را نشان می‌دهد.

 

تالار شهر( llaH nwoT )و بعدها اگورا( arogA )،محل برگزاری جلسه‌های شورا بود که‌ سابقه آن به مجمع پیران باز می‌گردد.«اگورا»یا«آوورا»،به فضای بازی اطلاق می‌شد که محل‌ ملاقات شورای پیران بود.ضمنا تمامی اهالی روستا(و بعدا شهرها)می‌توانستند در آن فضا گردهم آیند و در کنار رایزنی،بحث،بیان عقاید خود و حتی جشن و اجرای مراسم مختلف،مازاد تولیدات خود را نیز به فروش برسانندکه شکل دهنده مفهومی است ک بعدها در تمدن غرب به‌ مقر داد و ستد یا بازار( retnec civic )جان بخشید.

 

 

علاوه بر آگورا در پولیس،محل‌هایی برای نشستن شهروندان و تبادل نظر و بحث و جدل تعبیه شده بود که به نشستگاه‌های شهروندی معروف بودند.خانه یا مکان شورا( esuoH licnuoC )که در یونانی« noiretueluoB »خوانده می‌شد،فضای بزرگی برای گردآمدن و بحث و مشورت و نهایتا تصمیم‌گیری(نه فقط اعضا بلکه کل شهروندان)محسوب می‌شد.

[Neutron 60,966]

در تمدن رومی،گستره عمل شوراها بسیار وسیع‌تر گردید،زیرا نیل به شهروندی بسیار ساده‌تر شد و زنان نیز به جرگه شهروندان پیوستند.در روم،شوراهای خانواگی،شوراهای‌ فامیلی،شوراهای دوستان و آشنایان و بالاخره شوراهای پولیس یا اداره‌کننده شهر وجود داشت. یکی از مهم‌ترین شوراهای رومی،شورای آزادسازی بردگان بود که ضمنا کار اعطای شهروندی به‌ غیر بردگان به ویژه آزاد مردان و زنان غیر رومی را عهده‌دار بود.جالب آنکه در اسناد به جا مانده‌ با مواردی از اعمال قدرت شوراها برخورد می‌شود.

 

از جمله چنانچه شخصی برده خود را بیش ازحد متعارف تنبیه می‌کرد،در شورای خانوادگی یا شورای فامیلی محاکمه و گاه با مجازات شدید رو به رو می‌گشت.در مواردی نیز تنبیه شدید برده به آزادی او منجر می‌شد.در سند دیگری،از تلاش شخصی برای ایجاد حکومت محلی و استبدادی یاد شده که به اعدام و مصادره اموال او منجر گردیده است.علاوه بر شوراهای پولیس،منابع از شورای فدرالی نیز خبر داده‌اند.مثلا کنفدراسیون بوئوتین،شورای فدرال بود که ششصد و شصت عضو داشت.سخن در باب نظام‌ شورایی در یونان و روم بسیار است که فرصتی مستقل می‌طلبد.

 

نقش این دو تمدن در پیدایش مردم‌سالاری،برای قرن‌ها بعد،تعیین کننده بود.مهم‌ترین‌ نکته،نقش مردم عادی در تمدن یونان و روم است.برای مثال جنگ سالامیس بین یونان و ایران، کاملا به وسیله مردم عادی اداره شد و با پیروزی یونان بر سپاهیان ایران،این باور شکوفا شد که‌ مردم عادی کوی و برزن قادر به اداره امور جامعه خود و حتی دفاع از سرزمین‌شان هستند. پیروزی سپاه یونان بر ایران،سبب تحولی بزرگ در تاریخ مردم‌سالاری جهان و تثبیت آن شد.به‌ نحوی که بسیاری از مورخان بر این اعتقادند که اگر ایران در جنگ پیروز می‌شد،پرونده مردم‌ سالاری مغرب زمین در آغاز راه بسته یا حداقل نقش آن به شدت تضعیف می‌شد.

[Neutron 60,966]

در قرون وسطی نیز،اگر چه نقش انتخاب مردم و حیطه عمل شهروندان محدود شد،اما نظام شورایی از میان نرفت و حتی در زمینه‌های محدود و خاص تقویت شد.شوراهای نخبگان، امور جامعه غیر متمرکز اروپایی غربی را اداره می‌کرد که معروف‌ترین آنها شورای شهر«ونیز» بود.در اواخر قرن وسطی،شوراهای شهرهای مستقل و شوراهای اصناف دوباره رونقی تمام‌ گرفت.ظهور شهرهای مستقل و پایان قرون وسطی،تاثیری عظیم و انکارناپذیر در پیدایش و تکامل نظام سرمایه‌داری داشت.

 

شهرهای جدید تازه استقلال یافته،تماما دارای شورای شهر بودند و در برخی از شهرها مجلس شهری یا مجمع عمومی سربرآورد و اداره شهر را بر عهده‌ گرفت.تامین امنیت شهر که به تشکیل پلیس انجامید،از اولین وظایف شوراهای شهر در پایان‌ قرون وسطی بود.در شهرهایی که شورا قدرتمند بود،علاوه بر امور انتظامی،قضاوت در مورد برخی از جرایم،کنترل قیمت‌ها،تعیین و اخذ مالیات از واردات و صادرات کالا بر عهده شورای‌ شهر بود.شهرهای پایانی قرون وسطی،یا جنگ را سرو سامان دادند و یا با پرداخت مقرری بهشاهزادگان و در مواردی به کلیسا،همراه با استقلال خود،سازمان‌های مدیریت شهری،مجلس و به ویژه شوراها را که قبل نیز وجود داشتند،سر و سامان بخشیدند و به تدوین منشور شهر و یا دریافت منشور آزادی شهر از سوی شاهزادگان نایل آمدند.

 

برای تکمیل بررسی تایخچه مختصر شورا که مرور آن به عنوان مدخلی بر آسیب‌شناسی شورا در شرایط کنونی ایران ضرورت دارد،نگاهی به تحول شورا در نظام سرمایه‌ داری(یعنی از پایان قرون وسطی تا به امروز)از یک سو و سابقه آن در مشرق زمین(با تاکید بر ایران)از سوی دیگر،الزامی است گریزناپذیر.در خلال این مرور تاریخی،هر چند گذرا، ملاک‌های موفقیت و دلایل عدم موفقیت نظام شورایی و تحولات آن مشخص می‌گردد و شاخص‌های جهت درک تنگناها و عوامل تقویت‌کنند یا محدود سازنده عمل شورایی به‌ دست می‌آید.

 

 

شورا در دوره بعد،یعنی سرمایه‌داری،در قالب مفهوم وسیع‌تری،یعنی جامعه مدنی، مطرح می‌شود.به بیان دیگر،در ذیل جامعه مدنی قرار می‌گیرد و یکی از ارکان آن به حساب‌ می‌آید.جامعه مدنی در مغرب زمین که بیشتر اروپای غربی و شمال مطمح نظر است،پدیده‌ای‌ است با سابقه بسیار طولانی که در بحث شورا(که یکی از نهادهای جامعه مدنی به شمار می‌رود) بدان اشاره شد.پولیس‌های یوناانی و بعدها شهرهای رومی،از سه عرصه کاملا متمایز و مشخص تشکیل می‌شدند که عبارت‌اند از:عرصه خصوصی(خانواده)،عرصه عمومی‌ (اجتماع)و عرصه حکومتی(حکومت).این سه عرصه علیرغم تحولات و از سرگذراندن‌ دوره‌های بسیار نامساعدی چون مرحله ظهور و رشد دولت‌های مطلقه اروپایی و تجربه‌ تغییراتی،تا به امروز به طور مشخص و متمایز باقی مانده‌اند.جامعه مدنی بیشتر به عرصه‌ عمومی تعلق دارد و ناظر بر فضایی است که شهروند آن را متعلق به خود می‌داند،زیرا خود را عضو کامل اجتماع می‌شمارد.

[Neutron 60,966]

پیچیدگی مفهوم جامعه مدنی،ناشی از عدم توجه به کاربرد این مفهوم و عرصه واقعی‌ آن در ادوار مختلف اروپای غربی است.جامعه مدنی به تعبیر امروزین آن،شامل تمامی‌ فضاهایی است که از یک سو به حکومت مربوط نیستند و در محدوده قوانین زیر نفوذ کاملحکومت قرار ندارند و از سوی دیگر،به بازار و کار مزدبری(به استثنای سازمان‌های صنفی)تعلق‌ ندارند.مقایسه این تعریف با تعریف جامعه مدنی در شرایط پیدایش سرمایه‌داری(زمانی که‌ بازار در مقابل نیروهای کهن قرار گرفته بود)نشان می‌دهد که در زمان پیدایش سرمایه‌داری،بازار مهم‌ترین نهاد جامعه مدنی و بخش عمده آن به حساب می‌آمد.در یونان و روم،بخش مهمی از سیاست جزء جامعه مدنی بود.در تعریف اول از جامعه مدنی،سیاست و اقتصاد متمرکز چند ملیتی که به امپراتوری عظیمی می‌ماند،کنار گذاشته شد،اما در پولیس‌های یونانی -رومی، سیاست و در پایان قرون وسطی و در فجر پیدایش سرمایه‌اری،اقتصاد جزء لاینفک جامعه‌ مدنی محسوب گردید.به راستی این تناقض به چه معناست و بالاخره جامعه مدنی چیست؟

 

جامعه مدنی در برگیرنده تمامی نهادها،ارگان‌ها و سازمان‌هایی است که به توده مردم‌ صاحب حقوق،به مجموعه افراد که در فردیت خود مهم‌اند(و نه در شبکه روابط خانوادگی، خاندانی،عشیره‌ای،ایلی و محله‌ای)،تعلق دارد.جامعه مدنی،عرصه‌گذاران زندگی مردمی است‌ که به وسیله افراد یا اعضای خود و با کمک مجموعه‌ای از قوانین پاسداری و از حقوق افراد دفاع‌ می‌شود و به دست‌اندازی نیروهای خارج از جامعه مدنی پایان می‌بخشد.جامعه مدنی، همچنین حایل بین مردم از یک سو و حکومت و قدرت‌های اقتصادی از سوی دیگر است. جامعه مدنی عرصه توافق نیز به حساب می‌آید.توافقی که بر پایه آن،نظام طبقاتی به تعادل‌ می‌رسد و حکومت مشروعیت می‌یابد.قوانین محترم شمرده می‌شود و در عمل نیز با در صد بالایی به اجرا در می‌آید.جامعه مدنی به شهروندان تعلق دارد و در جامعه با قدرت متمرکز فردی‌ یا خاندانی و تمرکز ابزار سرکوب و کاربرد آن(فارغ از هر گونه ضابطه‌ای و متکی به تمایل‌ شحصی و گروهی)شهروند صاحب حقوق نمی‌تواند پدید آید و ببالد.

[Neutron 60,966]

در پولیس،حکومت در اجتماع تجلی می‌یابد و جامعه مدنی در مقابل اشراف،از حقوق‌ شهروندان پولیس مراقبت و رابطه طبقاتی را تنظیم می‌کند.در پایان قرون وطی و پیدایش‌ سرمایه‌داری نیز،اصناف باسوادی توسعه همه جانبه صنعت،بخش مهمی از اجتماع بودند و گرچه بخش مهمی از اقتصاد را نیز در برمی‌گرفتند،اما در مقابل قدرت حاکم و نظام اقتصادی‌ مستقر قد برافراشته بودند.لذا جامعه مدنی می‌بایست به دفاع برمی‌خاست و از خود حافظت

می‌کرد.اما در دنیای جهانی شدن که حکومت به ابزار مهم قدرت اقتصادی امپراتوری شده مبدل‌ گردیده است،گرچه جامعه مدنی،نهادهای صنفی،اتحادیه‌ها و سندیکاها و فضای کسب و کار و کوی و برزن را جزیی از خود می‌راند،در عین حال بین حکومت و اقتصاد متمرکز قرار می‌گیرد، فاصله خود را با آنها حفظ می‌کند و به مبارزه با دست‌اندازی حکومت و اقتصاد کاملا متمرکز و انحصاری شده و قدرت حاصل از آن برمی‌خیزد و در تعریف خود،آنها را مجزا می‌کند.

 

 

سرمایه‌داری نوپا،با توجه به نکات عنوان شده،سودای مبارزه با بخش مهمی از جامعه‌ مدنی را،حداقل در آغاز،نداشت،لیکن تحول بسیار مهمی رخ داد که فرایندها و نهاهای وابسته‌ به جامعه مدنی را دگرگون ساخت.پیدایش این تحول،دولت ملی( etatS noitaN )یا نظام‌ استوار بر مرزهای ملی بود.اساسا پیدایش دولت مطلقه(که ناشی از به تعادل رسیدن اشرافیت‌ رو به زوال و بورژوایی نوپا بود)مورد استقبال بورژوایی اروپای غربی قرار گرفت،زیرا با شمشیر قدرت مطلقه،حیطه‌های حکومتی غیر متمرکز یا قواعد و قوانین خاصی که مانع جریان‌ یافتن آزاد سرمایه بود،از میان برداشته شد و دولت‌های ملی پدید آمد.بعدها بورژوازی یا انقلاب دولت‌های مطلقه را که وظیفه خود را انجام داده بودند،از سر راه برداشت و سرمایه‌داری‌ پارلمانی،جانشین نظام فئودالی شد.

[Neutron 60,966]

با پیدایش دولت ملی و شکل‌گیری پارلمان،بر پایه اصل تفکیک قوا،نقش شهرهای‌ مستقل و در نتیجه نهادهای شهری دگرگون و بسیاری از وظایف آن به نهادهای ملی واگذار گردید. اما نکته مهم،تداوم ساختار حکومت محلی یا باز تعریف آن بود که شوراهای شهر از آن جمله‌ است.شورا و نقش آن در امور محلی،بر پایه تجارت دنیای سرمایه‌داری،چهار شکل به خود گرفت که به شرح زیر است:

 

 

1-مدیریت فدرالی یا غیر متمرکز(ایالات متحده،آلمان،استرالیا):در آلمان،همه‌ خدمات شهری و امور اجرایی،نظارتی و قانونگذاری مربوط به آن در دست حکومت‌های‌ محلیاست.

 

2-مدیریت نامتمرکز یا وحدت‌گرا یا مدل انگلیسی(انگلستان،اسکاتلند و ولز و بسیاری از مستعمرات سابق انگلستان)و مدیریت نامتمرکز وحدت‌گرا یا مدل ژاپنی:این مدل در ژاپن پس از جنگ،با تصویب قانون حکومت‌های محلی به اجرا در آمده است.در این مدل‌ کلیه امور محلی به نهادهای محلی با تصمیم‌گیری از پایین سپرده شده و شوراهای محلی دارای‌ بازوهای اجرایی به نام کمیسیون‌اند که کمیسیون برنامه‌ریزی،کمیسیون اجتماعی و...از آن‌ جمله‌اند.شوراهای محلی امور برنامه‌ریزی هدایت و نظارت را بر عهده دارند.

 

 

3-مدل مباشرتی فرانسوی:این مدل از الگوی کمون‌ها و سیستم ناپلئونی اقتباس شده از قرن 18،که مهم‌تری الگوست،پدید آمده است و در آمریکای لاتین،آسیا و افریقا رواج دارد.در این الگو،تفکیک قوا وجود دارد و در هر قوه،بازوی محلی امور مربوط به آن را بر عهده می‌گیرد.

شهردار و شورا معمولا منتخب مردم و شهردار پاسخگوی آنهاست.

 

 

4-مدیریت شورایی یکپارچه:این مدل در شوروی سابق جریان داشت و انواع شوراها، تمامی امور کشور را بر عهده داشتند که البته در عمل از این الگو تخطی شده و مسایل و مشکلات‌ عدیده‌ای ظهور کرد(پیران 1380:40).به هر تقدیر اکنون بخش عمده‌ای از شهرهای جهان دارای‌ شوراهای شهری و محله‌ای‌اند.

حال جا دارد بر پایه مرور انجام شده،به ارائه چند یافته مهم مبادرت ورزیم تا مشخص‌ شود که مشکلات شوراهای اسلامی شهر و روستا در ایران،از چه مسایل ساختاری ناشی‌ می‌شود.پس آن گاه امکان پرداختن به شرایط ویژه ایران فراهم می‌گردد تا در کارنامه آسیب‌های‌ نظام شوراهای شهر و روستا در ایران،فهرست شوند.

[Neutron 60,966]

به هنگام مرور تاریخچه شورا،مشخص گردید که اساس مردم سالاری،حضور دایمی و با معنای یکایک افراد صاحب حقوق در گردش روزانه عرصه سیاسی است.در یونان و روم،از نظام استبداد فردی نشانی یافت نمی‌شود.نظام سرکوبگر،در مواقع لازم(مانند مورد قیام‌ اسپارتاکوس)سخت خشن است،اما حکومت برخاسته از توافق طبقات اجتماعی است،گرچه‌ به نفع یک طبقه.بر اساس این توافق،میزانی از حقوق فردی تثبیت و نهادینه می‌گردد که رمز پایداری جامعه مدنی و شهروندی نیز همین است.همان گونه که مطرح شد،حتی در قرون‌ وسطی نیز،نظامی سلسه مراتبی،بر پایه لایه‌های حمایتی پدید آمد و گرچه زندگی شهری از تب و تاب ایستاد،اما نهادهای مدنی یکسره نابود نگردید و در قالب پیدایش ده‌ها نوع انجمن به حمایت خود از حقوق شهروندی ادامه داد و عرصه عمومی(عرصه‌ای که به اجتماع تعلق‌ داشت)در زمینه‌هایی از جمله گذاران اوقات فراغت،مراسم مذهبی و غیر مذهبی تقویت نیز گردید.علیرغم قدرت گرفتن کلیسا،نهادهای باقی مانده شهری و غیر مذهبی به حیات خود ادامه‌ دادند.واقعیت آن است که شهر چه در دوران یونان و روم و چه در قرون وسطی،اجتماعی تلقی‌ می‌شد که از شهروندان تشکیل و مشارکت اجتماعی در آن ساری و جاری و نهادینه شده بود و افراد با هویت فردی و بر اساس انتخاب آزاد خود در مشارکت اجتماعی وادر و از آن خارج‌ می‌شدند.

 

 

رمز پایداری جامعه مدنی،عرصه عمومی،شهروند صاحب حقوق و بر پایه موارد یاد شده،شوراهای صنفی،محله‌ای و شهری،فقدان استبداد فردی و خاندانی،فقدان قدرت تعیین‌ کنندگی،روابط خونی،عشیره‌ای،خاندانی و قبیله‌ای بود.عدم وجود نظام ایلی و عدم ضرورت‌ کوچ فصلی انسان و دام و متغیرهای برخاسته از این الگوی زندگی نیز بسیاری مهم است و نباید از یاد برده شود.

[Neutron 60,966]

[h=5]شورا در ایران[/h] در تاریخ کهن ایران،نظامی دمکراتیک،با معیارهای دنیای باستان،در پگاه تاریخ این‌ سرزمین پا به عرصه حیات نهاد.این نظام بر پایه خاندان شکل گرفته بود و الگویی پدرشاهی‌ داشت.پدران خانوار ریئس واحد بالاتر را انتخاب می‌کردند و بدین شکل نهاد حکومت تا بالاترین مراتب و لایه‌های پدید می‌آمد.وجود ایلات در سرزمینی خشک با خشکسالی ادواری، موقعیت استراتژیک ایران،سر راه بودن آن،تهاجم دایم ایلات و اقوام پیرامون ایران،به ویژه در غرب،جنگ را امری طبیعی و دایمی ساخت.قدرت پدرشاهی انتخابی،به سرداران لشگر تفویض و با طولانی شدن جنگ‌ها،قدرت در دست سرداران سپاهی باقی ماند و نهادینه شد و نظام پدرشاهی به نظام استبداد شاهی بدل گردید.

نیروهای اجتماعی تغییر آفرین،هیچ یک،قادر به غلبه بر دیگری و ایجاد نظامی طبقاتی‌ نبودند و برای نظامی متمرکز با ارتش حرفه‌ای(علیرغم استبدادی بودن آن و سرکوب دایمی آنها به وسیله قدرت متمرکز)کارکردهایی بدون جایگزین قایل بودند.روستاییان ساکن در روستاهای‌ کم توان،پراکنده و خودکفا،وجود قدرت استبدادی متمرکز را برای حفظ خود از تهاجم دایمی‌ ایلات ضروری می‌دانستند و گرچه مازاد ناچیز خود را در قالب انواع مالیات و بهره مالکانه از کف می‌دادند به زندگی بخور و نمیر خود ادامه می‌داند،اما جایگزین مناسبی برای حکومت‌ سرکوبگر متمرکز تصور می‌نمودند.تجار شهری نیز که در تجارت کالا،آن هم در راه‌های دور درگیر بودند،تنها را حفظ امنیت و آرام ماندن راه‌های تجاری را در وجود نظام استبداد شاهی‌ جست و جو می‌کردند و علی رغم از کف دادن تمامی حقوق خود،بر استبداد گردن می‌نهادند. رهبران ایلات نیز خود بدنه ارتش حرفه‌ای را تشکیل می‌دادند و در سطح کشور و در سطح‌ مناطق،قدرتی بلامنازع داشتند و بیش از هزار سال بر ایران حکومت کردند و لذا باز تولید الگوی‌ حاکمیت را مفید می‌دانستند.بدین سان سه رکن جامعه ایران،یعنی نظام ایلی،نظام روستایی و نظام شهری،در تعادلی پایدار روزگار می‌گذرانند.تعادل نیروهای اجتماعی تغییر آفرین،امکان‌ باز تولید نیروهای حاکمیت استبدادی را فراهم می‌ساخت.اساسا در تاریخ تمامی جوامع،هر گاه‌ نیروهای اجتماعی تغییر آفرین به تعادل می‌رسند،قدرت مطلقه‌ای بر فراز آنها سر برمی‌آورد و حاکمیت را اشغال می‌کند.تجربه پیدایش حکومت‌های مطلقه(حتی در اروپا)تنها یکی از موارد متعدد چنین فرایندی است.با پدید آمدن و نهادینه شدن چنین حاکمیتی،پدیده‌های گوناگونی که‌ با مردم سالاری رابطه دارند،فرصت عرض اندام به کف نمی‌آورند.

[Neutron 60,966]

در زیر به برخی از مهم‌ترین‌ آنها اشاره می‌شود:

 

-حاکمیت روابط خانوادگی بر تمامی عرصه‌هلای زندگی فردی و اجتماعی و در نتیجه فقدان‌ احساس تعلق به مکان و سازمان

 

-غلبه انتصاب بر اکتساب و عدم تحقق شایسته سالاری

 

-عدم عنایت به تولید و غلبه دلالی و رانت خواری و رشوه در سطح مختلف

 

-عدم شکل‌گیری فرد صاحب حقوق،شهروند موظف و مسئول و عدم احساس تعلق به شهر و ترجیح روابط خونی به روابط انجمنی و شهری

 

-عدم شکل‌گیری انجمن‌های گونانگون بر پایه علایق فرد(خارج از شبکه روابط خونی و خانوادگی و محله‌ای)

 

-غلبه اراده فردی در اموری سیاسی به زیان مصلحت عمومی

 

-تجزیه دایمی جامعه بر پایه روابط خونی،خاندانی،عشیره‌ای و ایلی و لذافقدان تجربه‌ همبستگی ارگانیک در جامعه

 

-عدم شکل‌گیری نهادهای سیاسی و اجتماعی بر اساس گرایش افراد در جامعه

 

-عدم شکل‌گیری کامل طبقه اجتماعی و مبارزه طبقاتی برای اشغال قدرت سیاسی

 

-گرایش به قوانین سرکوبگرانه برخاسته از اراده و تصمیم فردی

 

-ضعف جامعه مدنی و نهادهای مرتبط با آن

 

-اشغال عرصه عمومی به وسیله حکومت

 

-احساس بی‌قدرتی و تماشاچی بودن در بین افراد جامعه در هر سطح و لایه‌ای

 

-تبلیغ سرنوشت‌پذیری به عنوان گرایش غالب فرهنگی

 

-ضعف شدید مسئولیت‌پذیری

 

-فقدان نقد قانونمند و مستند و نقد گریزی مفرط

 

-ضعف فرهنگ مشارکت رسمی،ساخت‌مند و قانونمند به ویژه در عرصه‌های مدنی(از جمله‌ در شهرها)

 

-نظام سالاری آموزشی و سرکوب فرد در خانواده و در محیطهای آموزشی،ایجاد عقده حقارت‌ هم زمان با عهده خود بزرگ‌بینی

 

-خود محوری و تنگ نظری در عرصه فعالیت‌های مشترک اجتماعی و مدنی

 

-رشد روحیه استبدادپذیری از یک سو و قدرت‌طلبی به هر قیمت،از سوی دیگر

 

-رونق چابلوسی و نان به نرخ روز خوردن

 

-قهرمان‌خواهی،ناجی‌طلبی و رستم‌خواهی

 

-نهادینه نشدن قانون و قابل خرید بودن قوانین متناقض

 

این موارد در واقع آسیب‌های شورا در ایران نیز محسبو می‌شوند،به خوبی نشان‌ می‌دهد که شوراها بر چه بستری پدید آمده‌اند،جامعه‌ای که از مشارکت اجتماعی خارج از شبکه‌های خونی و روابط ناشی از آن،تهی است و با آن آشنایی ندارد،جامعه‌ای که فاقد شهروند صاحب حقوق و مسئول و موظف است؛یعنی شهروندی که سرنوشت خود را به کف گیرد و برگردش امور نظارت کند.به جای آن،جامعه‌ای شکل می‌گیرد که روابط بر آن حاکم است و همگان به قول هگل،فیلسوف مشهور آلمانی،در بی‌قدرتی برابرند و تماشاچیانی به حساب‌ می‌آیند که تمامی امور جامعه از کوچک و بزرگ را از حکومت در خواست دارند و به انتظار اقدام‌ آن نشسته‌اند.

[Neutron 60,966]

تاریخ ایران آکنده از تلاش دایمی علیه استبداد حاکمیت است.تعداد شورش‌های دهقانی‌ و شهری از شماره بیرون است،لیکن تمامی مساعی گروه‌های اجتماعی هرگز قادر به تغییر الگوی حکومت نگردیده است و کارکردهای بدون جایگزین نظام استبداد،حتی در مواقعی که‌ مبارزات مردم به پیروزی قطعی می‌رسیده است،سبب باز تولید آن گشته و الگویی گرانجان برای‌ قرن‌ها استوار بر جای مانده است.

 

 

با ورود سرمایه‌داری به ایران و برخورد جامعه سنتی با دو رویه سرمایه‌داری(که یکی‌ ویرانگر و دیگر سازنده است)،بحث درباره مردم سالاری و ایجاد نهاهای جامعه مدنی(از جمله شوراها)مطرح گردیده است.برای اولین بار در تاریخ ایران،کارکردهای بدون جایگزین‌ نظام استبدادی معنای تاریخی خود را از دست می‌دهد و انقلاب مشروطیت برای ایجاد نظام‌ مردم سالار در می‌گیرد و به پیروزی می‌رسد و مجلس شورای ملی تشکیل می‌شود.در جریان‌ انقلاب مشروطیت،بحث انجمن‌های مردمی جدی و بیش از یکصد انجمن در تهران و تبریز و برخی از شهرهای دیگر تاسیس می‌شود.اما انقلاب مشروطیت،در فجر پیروزی،از مسیر مردم‌ سالاری منحرف می‌گردد.حتی مجلسیان در مقابل تمایل مردم به نهادسازی مقاومت و از تعمیق‌ مبارزات مردم جلوگیری می‌کنند.علی رغم چنین مقاومتی،مجلس در مقابل فشار عمومی‌ مجبور به تصویب قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی می‌گردد.قبل از تصویب قانون و تحت‌ تاثیر سفرهای ناصر الدین شاه به فرنگستان،کوشش‌هایی برای ایجاد مجلس مشورتی و تنظیم‌ کتابچه قانون شد که اکثرا به عمل در نیامد و روی کاغذ باقی ماند.یکی از اولین کوشش‌ها در دوره‌ قاجار،تنظیم قانون شهری، کتابچه کنت است که به وسیله کنت دو مونت فورت،از اتباغ ایتالیا و رئیس پلیس تهران،تدوین شده بود و 58 ماه داشت(نگاه کنید به تحقیق پایه‌ای منشور شهر تهران،جلد اول 1380:38-37).

 

 

به هر تقدیر،همان گونه که اشاره شد،در جریان انقلاب مشروطیت و بر پایه مبارزات‌ مردم،انجمن‌های انقلابی در بسیاری از شهرها تاسیس شدند تا امور ایالات و ولایات را سامان‌ دهند.با تشکیل مجلس شورای ملی،کار تصویب قانون اساسی پی‌گیری شد.لیکن رخنه‌ مرتجعین سلسطنت‌طلب در مجلس،به مبارزه با انجمن‌های مردمی منجر گردید.اما علی رغم‌ این،در سال 1286 هجری شمسی،نزدیک به 140 انجمن در تهران تاسیس شد.با وجود بحث‌هایی که حتی در مجلس علیه انجمن‌ها و دخالت آنها در امور مختلف از جمله امور شهری‌ وجود داشت،فشار افکار عمومی و مبارزات انقلابیون،مجلس را واداشت تا در سال 1286 اقدام در مردمی کردن مدیریت شهری در ایران به شمار آورد.اما انجمن‌های یاد شده دیری نپایید، زیرا چهار سال پس از تولد،دوتل وقت اجاره انحلال آن را از مجلس شورای ملی وقت گرفت؛ یعنی دولت مرگ این انجمن‌ها را در سال 1290 عملی ساخت...در قانون شهرداری‌ها نیز که به‌ سال 1309(زمان حکومت پهلوی اول)به تصویب رسید،دولت ملزم شد تا انجمن‌های شهر (در واقع تاسیس دوباره آنها)را به رسمیت بشناسد.اما این انجمن‌ها هرگز تشکیل نشدند.در دوران نخست وزیری مصدق(سال 1330)،قانون جدیدی به نام قانون تشکیل شهرداری‌ها و انجمن‌های شهر به تصویب رسید.با لایحه‌ای الحاقی که به سال 1331 به این قانون اضافه شد، گرایش به جانب اختیارات انجمن‌های شهر و قدرت مردم بود.در این قانون،برابر ماده 55 دولت‌ قادر بود تا با طرح مسئله انحلال انجمن در هیئت وزیران،آنها را منحل کند.پس از کودتای‌ امریکایی-انگلیسی 28 مرداد،بحث انجمن‌ها مسکوت ماند تا در یازدهم تیر ماه 1335،قانون‌ جدید شهرداری که 95 ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن به انجمن شهر اختصاص داشت،به‌ تصویب کمیسیون مشترک مجالس شورا و سنا رسد گرچه ظاهرا بنا به ماده 41 قانون،انجمن‌ غیر قابل انحلال بود،اما با روش‌های دیگی لغو آن عملی گردید.مجددا در 30 خرداد 1349، قانون تشکیل انجمن‌های شهرستان و استان به تصویب رسید.

[Neutron 60,966]

با وقوع انقاب اسلامی و پیروی نسبتا سریع آن که به تاسیس جمهوری اسلامی ایران‌ منجر گردید،بحث نظام شورایی مجددا مطرح می‌شود و شوراهای متعدد،با اهداف گوناگون، سر برمی‌آورند.در پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،از انواع شوراها از جمله‌ شوراهای صنفی یاد شده است که در جریان تصویب قانون اساسی تعدیل شد.در جریان‌ بازنگری قانون اساسی،این فرایند ادامه یافت و از آن زمان تا اجرای قانون شوراها،متمم‌ها و تبصره‌های مختلف جایگاه شوراها را تضعیف نمود.بدین شکل که در تیر ماه 1358 قانون‌ شوراهای محلی به تصویب شورای انقلاب رسید و در 20 مهر ماه 1358،انتخابات شوراها در روز جمعه 7/12/1377 که انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا برگزار گردید،تغییراتی در قانون تشکیل شوراها به عمل آمد که همگی،به تضعیف جایگاه شوراهای اسلامی شهر منجر گردید.قانون تشکیل شوراهای اسلامی(مصوب 1/9/1361)،افزون یک تبصره به ماده 53 در قالب ماده واحده(در تاریخ 28/7/1364)،قانون اصلاح تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای یاد شده(در تاریخ 29/4/1365)،تغییرات مصوب 5/9/1369،قانون‌ الحاق موادی به قانون انتخابات شوراهای اسلامی کشور(مصوب 1/3/1370)،قانون‌ تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران(مصوب‌ 1/3/1375)،از آن جمله‌اند.

 

 

در فصل هفتم قانون اساسی،از دخالت و مشارکت آحاد مردم در سرنوشت خویش،آن‌ هم در قالب شوراها،یاد شده است.در اصول 100 تا 106 قانون اساسی،از پنج نوع شورا یاد شده است که عبارت‌اند از،شورای ده شورای بخش،شورای شهر،شورای شهرستان و شورای‌ عالی استان.به هر تقدیر،در اسفند ماه 1377،انتخابات شوراهای ده و شوراهای اسلامی شهر به‌ وقوع پیوست و پس از 20 سال یکی از مهم‌ترین مواد قانون اساسی جامه عمل پوشید.تجربه‌ دو سال و نیم از زندگی شوراها،گویای مشکلات متعددی است که در این رساله«آسیب شورا» نام گرفته‌اند.

[Neutron 60,966]

[h=5]آسیب‌شناسی شوراهای اسلامی در ایران[/h] برای مشخص‌سازی آسیب‌های شورا در ایران،آن هم به گونه‌ای روشمند،نخست باید از بستر تاریخی که شورا بر آن پدید آمده است یاد کرد،پس آن گاه،به کاستی‌های قانون شوراها نظر افکند.در مرحله سوم،تشکیلات شورا باید مورد توجه قرار گیرد و بالاخره نحوه گزینش‌ منتخبان شورا و ویژگی‌های شخصیتی ایرانیان در مواجهه با امور مشارکتی به بحث گذاشته شود. به بستر تاریخی در سطور قبلی اشاره شد.تداوم استبداد متکی بر تمایل فردی و در نتیجه ضعف‌ جامعه مدنی،اشغال عرصه عمومی به وسیله حکومت و به حداقل رسیدن عرصه عمل مشترک‌ آحاد مردم،بی‌بها شدن قوانین،قابل خرید بودن آن،غلبطه روابط بر ضوابط،زیر پاگذاردن قانون‌ به وسیله واضعان و مجریان آن،رانت‌خواری وسیع در همه زمینه‌ها(به نحوی که این ضد ارزش‌ مدیریت شهری،خاصه کلان شهرها،را دربرگرفته است).البته این بدان معنا نیست که بر زحمات مدیران شرافتمندی که تعدادشان نیز کم نیست،دیده فرو بسته شود.لیکن سخن بر سر آن است که در فضای رانت‌خواری شدید،چگونه می‌توان از عمل شورایی و نظارت بر عملکردها سخن به میان آورد؟

 

 

در کنار چنین مباحثی باید از فقدان سنت مشارکت اجتماعی به معنای فنی و تخصصی‌ آن نیز یاد کرد که مستقیما محصول انجام تمامی امور به وسیله اجزای حکومت در سطح محلی، منطقه‌ای و سراسری است.لذا علت العلل کاستی‌های تجربه شورا در ایران،ساختاری است که‌ قرن‌هاست تداوم یاته و در برخورد با مدرنیته‌ای قلابی،کارکردهای تاریخی خود را از دست‌ داده است.گرچه ضرورت مشارکت در سطح کلی در بین بخش قابل توجهی از جمعیت کشور کاملا درک شده است و از طریق جنبش اجتماعی قدرتمند،(لیکن همراه با کاستی‌های جدی)، در سطح کلان بسیج شده و عمل جمعی را به گونه‌ای بسیار جالب به اجرا در آورده است اما در سطوح میانه و خرد و در زمینه سازماندهی و ایجاد تشکیلات مردمی با ضعف‌های اساسی رو به‌ روست.

[Neutron 60,966]

اما جدای از ساختار تاریخی و آثار آن باید از قانون شورا نیز به عنوان آسیب دیگر شورا یاد کرد.در آغاز انقلاب اسلامی،از شورا با شور و شوق سخن به میان آمده،اما باز هم الگوی‌ تاریخی قصد داشت که خود را تحمیل کند و تا حدودی نیز چنین کرد،لیکن پایه‌های مردمی‌ انقلاب اسلامی در واکنش به جنبشی عظیم لیکن ناقص جان بخشید.از همان آغاز،تحلیل شورا در دستور قرار گرفت و بیست سال اجرای آن به طول انجامید و در انتها،شیری بی‌یال و دم و اشکم به دنیا آمد که تنها شورایی است اجتماعی با صرفا یک عمل سیاسی و آن انتخاب شهردار و دهدار است،به نحوی که به نظر اکثر متخصصان حقوق،قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی‌ دوران مشروطیت از قانون فعلی شوراها کامل‌تر است.قانون شوراها،بدون توجه به استقلال‌ نهاهای مدنی،در واقع شورا را زیر مجموعه قوه مجریه می‌داند که از اساس با فلسفه وجود شورا تضاد دارد.نکته مهم دیگر،گنگی مشهودی است که در قانون شورا وجود دارد.یکی از حقوق‌دانان،که عضو شورا نیز می‌باشد،در این باره چنین بیان داشته است:«قانون اساسی آن‌ طور که باید شوراها را جدی نگرفت.مطابق آنچه در اصل هفتم مطرح بود،شوراها به نحوی‌ حکومت‌های محلی بودند،ولی وقتی به فصل فهتم می‌رسیم،می‌بینیم که وظیفه شوراها همکاری با دولت و هماهنگی با دستگاه‌های زیربط است.بدون آنکه دستگاه‌های ذیربط آن‌ مشخص باشد...قانونی که در سال 1375 در مجلس شورای اسلامی تصویب شد،اختیاری برای‌ شوراها باقی نگذاشت.جز در حیطه بسیار بسیار جزیی در امور شهری(علیزاده طباطبایی، 1379:14)».

[Neutron 60,966]

نارسایی،کاستی و گنگی قانون شورا،زمانی مشخص‌تر می‌گردد که محدوده بسیار ناچیز اقتدار شورا با انتظارات مردم یکجا در نظر گرفته شود.این شکاف،مهم‌ترین آسیب کنونی شورا در ایران است.مردم با فداکاری تمام،در همهء عرصه‌ها حضور یافته و مطالبات خود را تا پایان‌ جنگ فرو خورده‌اند.با جریان یافتن جنبش اصلاح‌گری درون نظام،که پس از دوم خرداد 1376 از عمق به سطح آمده است،در انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا شرکت کرده‌اند.اکنون‌ از عمق به سطح آمده است،در انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا شرکت کرده‌اند.اکنون‌ آنها حل تمامی مسائل زندگی خود و محیط پیرامون خویش را از شوراها خواستارند؛در حالی‌ که شوراهای شهر و روستا اساسا چنان اختیاراتی ندارند و کار آنها به امور شهرداری محدود است‌ و حتی در صورت عدم همکاری شهرداری با شورا،راه کارهای سنجیده‌ای در نظر گرفته نشدهاست.تنها راه،استیضاح شهردار است که تجربه دو سال گذشته مشکلات و پیامدهای منفی آن را بر ملا کرده است.

 

آسیب مهم دیگری که به مشکلات حقوقی و قانونی مربوط است،ماهیت شهری و به‌ ویژه شهرداری است.بدون آنکه زحمات گرانقدر کارکنان شهرداری‌ها نادیده گرفته شود،باید اذعان داشت که ساختار و تشکیلات شهرداری‌ها،به ویژه شهرداری تهران،نظارت گریز است. این امر در دوران پس از جنگ تشدید گردیده و روان‌شناسی خاصی بر شهرداری‌ها،به ویژه‌ شهرداری تهران،حکمفرما شده است.تجزیه و تحلیل این روان‌شناسی فرصتی دیگر می‌طلبد. درگیری‌های شورای اسلامی شهر تهران و شهرداری در اکثر مواقع به دلیل فرار از نظارت و گران‌ تلقی کردن پاسخگویی است.

 

 

آسیب دیگر،به نحوهء تأمین درآمدهای شهرداری مروبط است.شهرداری تهران نهادی‌ خودکفا تلقی شده است که باید هزینه‌هایش را از طریق دریافت‌هایش بپردازد و به بودجه دولت‌ متکی نباشد.این دستور العمل در دوران پس از جنگ،به فروش فضای شهری و ایجاد رانت برای‌ گروه بسیار و بفروش منجر شد که ابعاد فاجعه‌آمیز آن و عمل مسئله هنوز به درستی روشن نشده‌ است.شهرداری تهران به هزاران میلیارد ریال درآمد نیازمند است.برای کسب چنین درآمدی تنها راه معقول،مشارکتی سازی شهر و دریافت هزینه شهر به نسبت استفاده از امکانات شهری و بالاخره تعریف راه‌های معقول کسب در آمد است که به برنامه‌ای اندیشیده و حساب شده نیاز دارد.به جای پرداختن به چنین برنامه‌ای،فروش تراکم مد نظر قرار گرفته که با تمامی اصول‌ شهری در تضاد است.واقعیت آن است که در تحلیل منطقی باید تمامی جوانب امر در نظر گرفته‌ شود.

[Neutron 60,966]

در شرایط عادی،شهرداری سه منبع عمده در آمد دارد.یکی از این منابع،دریافت‌ عوارض شهری به اشکال گوناگون و با توجه به نوع کاربری است.ضمن آنکه عوارض یاد شده به‌ هیچ وجه برای اداره شهر تهران کافی نیست.مضافا شهر تهران نیازمند اجرای پروژه‌های شهری‌ عظیم است.صدها کیلومتر خیابان و بزرگراه و پل باید ساخته شود.فضای سبز شهری در شهر آلوده‌ای چون تهران حداقل باید نزدیک به بیست متر مربع به ازای هر تهرانی باشد.

 

شهر،نیازمندفرهنگسرا،خانه‌های فرهنگ محله،گالری‌های هنری و...است.هرگز با وصول عوارض،آن هم‌ به شکل سنتی،ایجاد چنین تأسیساتی ممکن نیست.منبع دیگر درآمد شهرداری،وصول‌ طلب‌های معوقهء خود به دلایل گوناگون است که آن هم تا حد زیادی وصول شده است و در صورت اخذ تمام و کامل نیز قابل توجه نیست.سومین و مهم‌ترین منبع،همان گونه که اشاره‌ شد،فروش فضای شهری و ریالی کردن تخلف است.این منبع به مدت ده سال،میلیاردها ریال‌ به جیب شهرداری تهران سرازیر ساخته و با این پول اقدامات چشمگیری به عمل آمده است، لیکن هرگز هزینه واقعی چنین اقداماتی مورد بررسی دقیق،بی‌طرفانه و علمی قرار نگرفته است. ایجاد رانت و تخصیص بخشی از رانت پدید آمده به شهرداری،در درجهء نخست،به بی‌اعتباری‌ و بی‌حرمتی قوانین نیم‌بند شهری منجر شد و سرآغاز نهادینه شدن فسادی گردید که امروز گریبان جامعه را گرفته است.

 

در هر نظام شهری،ایجاد رانت به عنوان منبع تأمین درآمد،دستگاه‌های شهری را در اختیار گروهی رانت‌خوار قرار می‌دهد که قدرت به فساد کشاندن تمامی دستگاه‌ها را دارند.ریالی‌ کردن تخلف نیز با تمامی بحث‌های مردم سالاری،نظارت مردمی و غیره تضاد اساسی دارد و این‌ ذهنیت را نهادینه می‌سازد که با پول همه کاری می‌توان انجام داد و این چیزی است که در تهران‌ ثابت شده است.حال این سؤال بنیادین مطرح می‌شود که آیا دستگاهی که بدین شکل درآمد خود را تأمین می‌کند تا چه حد بر نظارت نهاد منتخب مدرم گردن می‌نهد؟اساسا آیا این شیوه‌ کسب درآمد،قابل شفاف شدن است و می‌تواند به یک نظام باز منجر شود؟طبعا پاسخ به چنین‌ پرسش‌هایی در هر کجای جهان منفی است.حاصل کار پس از جنگ،هرج و مرج کالبدی شهر تهران،بی‌هویتی و اعتشاش قضایی است که امروز گریبان این کلان شهر را گرفته و به این‌ زودی‌ها نیز رها نخواهد ساخت.